自2024年以来江西省各县级烟草专卖局陆续出台了《烟草制品零售点合理布局规定》其中都包含了排队轮候制度，本文通过对施行过程中卷烟零售许可申请排队轮候制度存在和产生的问题进行分析与研究，针对性的提出相应改进措施和建议，以提升制度的效率和公平性，增强群众的满意度，为卷烟零售业的健康有序高质量发展提供支持。

引言

近年来，随着卷烟零售利润的增加，卷烟零售户从售卖卷烟中获得的收益不断提高，促使许多无证个体工商户及持证户申办烟草专卖零售许可证。对于这些新办申请，按照法律规定证件管理员进行形式审查，申请材料符合法定条件就应当受理，专卖人员就必须按照规定流程去现场对具体情况进行实地核查，由于《烟草专卖零售点合理布局规定》会对烟草专卖零售点的距离和数量等相关条件进行规定和控制，这就导致出现申请人所申请办理的区域零售点数量已满或者其所经营的业态不适宜经营卷烟等不符合准予许可条件的情形，但其提交的申请材料符合受理条件，专卖人员仍需要按照流程对其进行实地核查，这不仅增加了一线专卖工作人员的工作量，也增加了单位的许可办理成本。

卷烟零售许可证申请排队轮候制度的出现，按照辖区内卷烟零售点的合理容量对不同区域进行划分，针对不同区域的许可申请人进行分类处理，切实减轻了基层专卖工作人员许可证实地核实的负担，对许可证办理方面具有重要作用。然而，这一制度也面临着诸多问题和挑战，如：申办程序未及时衔接、强制申请人排队、办理时间的不确定性，这不仅损害了申请人的合法权益，还制约了卷烟零售业和烟草行业的长期稳定和健康有序高质量发展。因此，对许可证排队轮候制度进行深入研究和改进显得尤为重要。本文旨在通过分析现状问题，探讨有效的解决方法，严格规范制度，以及优化服务，为卷烟零售许可排队轮候制度的改善提供一些方案和建议。

一、排队轮候制度概述

（一）排队轮候制度概念

目前，江西省烟草专卖局现行的排队轮候制度是根据《中华人民共和国行政许可法》、《烟草专卖零售许可证管理办法》等法律法规制定，在各县级局的《烟草制品零售点合理布局规定》中体现并进行实施管理。根据辖区内零售点的合理容量，将最小单元格划分为饱和区、轮候区和发展区。轮候区的申请人按照提交申请材料时间的先后顺序排队轮候，等待所申请的最小单元格区域有可办证数量后，经许可证办理机关通知，申请人在规定时间内通过线上或者线下等方式提出新办申请，办理机关以受理申请的先后顺序，对符合办证条件的申请人作出准予行政许可决定的一种管理制度。

（二）排队轮候制度的基本原则

由于当前并未出台相关法律、法规、规章对于许可证排队轮候这一制度进行专门规定，仅以少数条文的形式出现在各县级烟草专卖局《烟草制品零售点合理布局规定》中，所以笔者认为排队轮候制度应遵循《中华人民共和国行政许可法》、《烟草专卖许可证管理办法》、《中华人民共和国烟草专卖法》等相关法规、法规、规章规定的公平、公正、公开、便民、“退一进一”等基本原则。

（三）排队轮候制度施行的意义

一是便于办证机关实现动态管理，通过对不同区域的划分，引导申请人有序排队，减少不必要的实地核查，节约社会资源、提高行政效率。二是以更加公平有效的方式梳解社会强烈的办证需求，通过排队轮候小程序按照提交申请材料的顺序自动排号，减少暗箱操作、滥用职权的空间，以更加透明公平的办理方式增强社会公众对于烟草机关行政公信力的权威。三是有利于烟草专卖零售许可证的可持续发展，通过增加许可证受理前的轮候周期，促进许可管理进退有序，合理循环，减少超额发证的概率。

二、排队轮候制度的现状与存在的问题

（一）办理申请系统的有效衔接

根据《烟草专卖许可证管理办法实施细则》的规定，申请人可以通过烟草专卖许可证办理窗口线下提出办理申请，也可以通过政务服务平台线上提出办理申请，既申请人有两种途径提出烟草专卖零售许可证的新办申请。然而，江西省烟草专卖局现有的排队轮候小程序只能依靠各办证窗口的证件管理员人工引导线下的申请人扫码进入小程序进行排队轮候，并未能够与政务服务平台进行有效衔接，这就会导致线上线下出现两种不同的情况。例如：申请人A在8月12日16:00通过办理窗口向W县烟草专卖局提出线下申请，由于申请办理区域零售点合理容量已达上限，属于轮候区，证件管理员当即引导申请人A扫码进行排队轮候，此时前方无人排队，所以申请人A的排队号为1。B申请人8月12日9:00通过政府服务平台线上提出申请，按照法律规定，完成形式审查后，烟草专卖局应当对B申请人进行实地核查，因申请办证的区域与申请人A相同，属于轮候区，W县烟草专卖局即作出不予许可的决定，如若申请人B再次向W县烟草专卖局提出新办申请，那么此次申请人B的排队号码肯定位于申请人A之后。通过对上述情况进行对比分析，我们可以发现，申请人A提交资料的时间明显晚于申请人B，只是因为系统衔接的原因，从而导致申请人B不知晓且无法通过线上平台进行排队轮候，进而出现申请人B提交材料的申请时间比申请人A早，但排在申请人A之后。因此笔者认为，目前排队轮候小程序未能及时与政务服务平台线上办理申请进行有效衔接，对于线上和线下的申请人不能公平对待，导致出现与笔者上述例举相似的情形，这是与公平原则相违背的。

（二）排队轮候是否具有强制性

强制性规范是指必须依照法律适用，不能以个人意志予以变更和排除适用的规范。引申到我们的烟草专卖零售许可证排队轮候制度中，也即排队轮候制度是否必须适用，不能以个人意志予以变更和排除。笔者更倾向于认为排队轮候制度不具有强制性，理由有三：第一，《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》等相关法律、法规、规章的条文中并未提出烟草专卖排队轮候这一概念，如若认为排队轮候制度具有强制性，那么是否县级烟草专卖局制定的《烟草制品零售点合理布局规定》有违上位法，自行增设许可前置条件。第二，排队轮候如果属于强制性规范，申请人仍然可以通过线上申请躲避排队轮候，那么实务中线上政务服务平台未能与排队轮候小程序进行有效衔接是将违反规定。第三，排队轮候制度仅针对申请区域属于轮候区的申请人，并不涉及饱和区和发展区，即涉及面较小，将其认为强制性规范的必要性较低。综上所述，笔者认为排队轮候制度并不具有强制性，仅仅是对申请人的柔性建议，申请人通过排队轮候占号，容量一旦空缺，烟草专卖局将按照排队序号及时通知申请人提出新办申请，为申请人提供便利。

那么既然排队轮候并不具有强制性，根据受理在先原则，申请人不按要求进行排队直接提出受理申请，是否符合要求呢？例如：申请人A符合许可证新办条件于2024年5月8日向W县烟草专卖局提出新办申请，但由于申请办证的区域W县N镇合理容量已达上限，申请人A即按照W县烟草专卖局的指导进行排队轮候，A排队序号为1，若2024年7月16日W县N镇有一位零售户歇业空出一个办证额度，按照排队轮候规定，W烟草专卖局对申请人A进行通知，申请人A于2024年7月17日9:00提交新办申请材料，如果此时有一位申请人B也符合新办条件且提交申请材料符合法定形式于2024年7月17日8:30通过政务服务平台的线上方式向W县提出在N镇的新办申请，那么根据受理在先原则，W县烟草专卖局应当对申请人B作出准予许可的决定，对申请人A作出不予许可的决定。根据上述例子我们可以发现，排队轮候并不是办理申请的必经程序，也不是烟草专卖局受理办证的必要条件，申请人按照W县烟草专卖局的指导进行排队轮候，此时仅享有优先受到W县烟草专卖局通知的权利，该权利并不能决定申请人能够优先受理并阻止他人符合条件的办理申请，此时仍然有可能被没有进行轮候排队的申请人或者排队序号在后的申请人“插队”，且该“插队”并不违法相应的法律规定。

（三）办理时间的不确定性对申请人的影响

目前，江西省各县级烟草专卖局制定的《烟草专卖零售点合理布局规定》中对于可办证额度公布有专门的规定：“每三个月发布饱和区名单、轮候区、发展区名单及零售点指导数量、现有零售点数量、可新增零售点数量，并可根据实际情况调整发布频次”，且实务中申请人通过排队轮候小程序能够查看到实时更新的办证额度数量，但当前排队轮候制度仍然存在等待或者排队时间较长的问题，申请人需要等待数周甚至数月才能获得申请办理许可证的机会，申请人对于何时能够申请许可证办理以及申请办理后是否能够被准予许可都不确定。这种不确定性，对于一些申请人造成了不必要的困扰。

目前，向烟草专卖局提出新办申请的多数为无证户，而申请的无证户也分为两类，一类是已开店经营的个体工商户或者企业为了增加收益、拓展业务提出新办申请，另一类则是有意向或者准备经营烟草制品零售业务的自然人。据笔者近年的市场走访和调查来看，上述的第二类主体主要为准备返乡创业或者无业的自然人，希望开店附带零售烟草制品赚取维持正常的生活开支的收益，这类主体若不能办理烟草证，其经营意愿并不坚定，将会在继续外出务工和在家乡工作之间徘徊，由于许可证办理时间具有不确定性，这对于第二类申办主体来说，将会打乱他们租赁店面、装修等一系列经营计划，增加他们的前期投入，且排队轮候从某种意义上来说也变相增加了他们的等待时间，降低了他们办理的意愿和概率，而第一类申办主体能够等待和坚持的时间更长，所以更有利于第一类主体。所以排队轮候制度所衍生出来的申办时间不确定、排队等待时间过长等相关问题也会造成限制市场公平有序竞争和卷烟零售业的可持续高质量发展。

三、解决问题的方法建议

（一）加强人员培训

各县级烟草专卖局应当对证件管理工作人员进行专业培训，培训内容应包含法律法规、办理流程以及语言表达等方面的知识，以增强他们对排队轮候制度的理解和具体适用。培养他们的法治精神，以确保证件管理员具备足够的专业素养，为申请人提供咨询和支持服务。提升他们的语言表达能力，通过精准的用词将意思表达清楚，对于前来办证的申请人要告知其排队轮候的序号仅代表通知办理的顺序，排队轮候并不是必经程序，最终的办理还是依据受理在先原则作出决定，要提醒申请人要在收到通知后及时提出新办申请，避免出现因申办不及时导致额度被其他申请人抢占的情况，从而减少申请人因主观错误引发的矛盾和纠纷，提升申请人对于排队轮候制度的满意程度。

（二）加快系统衔接进程

要尽快将政务服务平台线上申请与排队轮候小程序进行有效衔接，通过制作电子提示栏，告知申请人排队轮候制度以及相应的操作流程，衔接完成后，申请人即可通过政务服务平台提交申请。对于申请人来说，这不仅使得申请人在申请过程更加高效和便捷，也避免申请人因不知晓排队轮候制度而撤回申请耽误的时间。对于烟草专卖局来说，这不仅能够减少证件管理员对于线上申请进行电话通知的频率，也能够减轻一线专卖人员进行实地核查的数量，防止出现申请人因不知情导致的“插队”。

（三）贯彻公平原则

公平原则是公民在法律面前一律平等的宪法原则在行政法领域的具体体现。公平原则要求行政机关实施行政行为，都必须平等对待相对人。但平等对待并不等于同等对待，行政机关还应合理考虑相关因素，最终作出公平的许可决定。将其贯彻到排队轮候制度中就要求，烟草行政机关应当根据申请人的实际情况对不同的经营主体分别对待，将他们划分为不同的排队序列，这将减少那些有经营意向并准备经营烟草制品的自然人排队等待的时间，降低办理时间的不确定性，从而有助于其作出决策，减少投资成本，让这类申请人能够享受平等对待，不至于日后排队轮候的都为已经开店经营并等待的主体。

结语：

综上所述，本文仅对行政许可排队轮候制度施行中遇到的个别现实问题进行探讨和分析，通过查阅相关资料以及搜集群众反馈的信息提出相应的改进措施，旨在为排队轮候制度的改进提供一种思路和建议。笔者提出通过加强培训提高工作人员的专业性、贯彻公平性原则减少某类经营主体的前期投入以及利用技术手段将线上办理方式与排队轮候制度小程序相衔接，减少申请人的手续并减轻工作人员负担等手段，针对性解决许可证办理不确定、不公平性、等待时间过长等问题。此外，笔者认为通过提高服务质量、加强社会认同、减少投诉数量也为制度持续发展提供了关键支持。为了实现更加公平、高效、透明和申请人满意的卷烟零售许可申请制度，各利益相关方需共同努力，持续关注制度施行中所产生的问题并提出优化和解决方案，以促进卷烟零售业和烟草行业的健康有序高质量发展。